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日前，國家工商行政管理總局發布關于落實“證照分離”改革措施，推進企業登記與監管統一的規范性意見。原文如下:
各省、自治區、直轄市工商行政管理局、市場監管部門:
為深化企業證照改革，解決企業面臨的“申請證照容易”“準入不準經營”等突出問題，加快營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，國務院在更大范圍內印發了《關于推進“證照分離”改革試點的意見》(國發〔2017〕45號)(以下簡稱45號文件)。現在，我們將落實文件要求并推進。
一是認真落實“證照分離”改革措施。
一是建立企業許可證改革目錄管理機制。各地工商和市場監管部門要積極推動省人民政府建立省級審批部門溝通協調機制，并根據本地區實際情況出臺和落實改革措施。要積極與審批部門溝通，從審批部門、審批層級、許可關系等方面梳理“證照分離”問題，逐項與各部門對表。需要規范工商登記事項經營范圍，形成《證照分離登記指導目錄》，并根據《證照分離》調整情況適時調整目錄內容。同時，要更新公布前置審批目錄、后置審批目錄和“多證合一”改革整合許可目錄，逐步建立健全涉企許可目錄動態管理機制。
二是做好企業登記信息部門共享推送工作。在屬于工商登記后核準的“證照分離”事項中，各地工商、市場監管部門要按照《國務院關于“先證后證”改革后加強事中事后監管的意見》(國發〔2015〕62號)要求，認真履行“雙通報”職責；對于不屬于前置審批和后置審批但與企業登記業務范圍直接相關的事項，可根據審批和主管部門的要求進行信息交換和共享；審批權限屬于國家審批部門的，應當及時在國家企業信用信息公示系統和省人民政府企業信息共享平臺上公布，便于審批和監管部門查詢獲取。
三是加強部門反饋信息的收集和公示。各地要積極推動省人民政府建立部門信息反饋機制，協調審批部門在收到工商和市場監管部門通報的企業登記信息后，及時反饋接收情況。推動審批部門在為企業辦結相關證照后，通過國家企業信用信息公示系統或省人民政府企業信息共享平臺，將申請信息實時反饋工商、市場監管部門。而工商監管部門要統一收集企業名下的反饋信息，實現企業統一社會信用代碼的“一碼穿透”。
二、依法厘清許可關系，加強營業執照統一規范管理。
各地工商、市場監管部門要在推進“多證合一”“證照分離”改革過程中深刻領會改革精神，加強營業執照統一管理，配合有關部門做好各類行政許可事項分類管理，處理好營業執照與證照關系，依法維護營業執照的權威性、規范性和嚴肅性。
首先，明確營業執照的法律屬性。營業執照是企業登記機關按照法律規定的條件和程序向市場主體頒發的證明其具有民事權利能力和民事行為能力的憑證。它是企業具有市場主體資格的唯一合法憑證，也是企業從事一般行業經營資格的依據和憑證。營業執照的頒發不僅表明市場主體具有主體資格，也表明其具有從事一般行業經營活動的經營資格，并具有相關權利和行為。紙質營業執照和電子營業執照具有同等法律效力。
二是明確營業執照與許可證的關系。申請登記的企業經營范圍屬于預許可經營項目的，應當先取得審批部門批準的許可證，然后向企業登記機關申請營業執照，企業登記機關按照審批機關的批準文件和證件進行登記。申請登記的企業經營范圍屬于許可后經營項目的，應當先向企業登記機關申請領取營業執照，再向審批部門申請領取執照。經審批部門批準后，企業可以從事特定的經營活動。企業登記機關應當在經營范圍后標明“(依法須經批準的項目，經有關部門批準后方可開展經營活動)”。除特殊監管行業需要經審批部門批準取得許可證方可從事經營活動外，企業可以憑營業執照開展一般經營活動。
三是規范營業執照的發放和申領。營業執照作為涉及各類市場主體的身份證明和從事一般行業經營的資格證明，需要保持自身的穩定性和統一性。只有在管理機構統一的管理規范和規定下，才能保證營業執照在全國范圍內具有通用性，才能真正發揮其作為市場經濟中市場主體“身份證”的基礎性作用，從而實現企業的“盡快照顧世界”。地方工商和市場監管部門應當依法履行登記機關的職能，按照法定條件和程序統一發放加載統一社會信用代碼的營業執照，做到統一管理標準、統一許可樣式、統一信息項目，不得隨意調整布局或者增減《營業執照》記載的內容。
三、積極探索統一規范的業務操作系統。
一是加強頂層設計，堅持省級統籌。各地在推進各項改革任務和專項業務時，要堅持“省級統一”的業務應用系統建設模式。要嚴格執行《國家工商行政管理總局等六部門關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見〉的通知》(工商企字〔2015〕121號)，實行統一登記條件、登記程序和登記申請文件材料。各地要制定科學、合理、統一的標準規范，明確共享數據的內容、范圍和周期頻次。對于機構集成后的各個應用系統，應通過應用融合、數據集成、平臺關聯、系統集成等方式，將孤立的信息系統逐步納入集成應用系統。在統一業務規則、優化業務流程、細化業務邏輯、規范業務操作的基礎上，積極推進全國統一業務應用系統建設，在符合條件的領域和業務領域進行試點示范。
二是加強數據建設，創新管理模式。各地要以市場主體登記信息為基礎，整合市場監管、消費者權益保護、行政執法信息以及相關部門和行業協會信息，形成工商大數據資源體系。積極探索統計、預測、預警等分析應用，利用大數據支持市場一體化監管，為政府依法行政、高效履職提供決策支持。要不斷完善大數據共享交換機制，依托國家企業信用信息公示系統和政府信息共享交換平臺，規范跨部門、跨地區信息共享的內容和方式，推動工商數據在各業務領域、各層級共享開放。
三是完善保障信息安全的工作機制。要嚴格按照信息系統安全等級保護和涉密信息系統分級保護管理規定，建立全國統一要求的網絡信息安全體系。加強安全技術防護和涉密病媒生物管理，切實做好安全檢查、分級評估、風險評估和整改完善。加強各級工商部門網站運營和安全管理，嚴格規范網站信息審查發布，提高網站安全運營管理水平。要加強數據安全管理，建立應急響應機制，加強應急預案管理，提高應對和處置安全突發事件的能力。
四是加強事后監管。
一是明確監管職責，推進綜合監管。對取消審批或改審批為備案、實行告知承諾制等事項，要逐項研究細化自律規范和標準，加強日常監管，按照“誰審批、誰監管、誰主管、誰監督”的要求，明確和落實監管責任，防止“自由落體”。在此基礎上，聚焦監管需求，有效整合涉及的監管執法部門，建立注冊、行政審批、行業監管人員的綜合監管體系，加強系統集成，實施監管執法流程再造，積極打造綜合監管模式，形成監管協同效應。依托“雙隨機性、雙評價、雙公示”長效機制，推動各監管部門聯合檢查常態化，提升綜合監管效能。
二是加強信息收集和風險判斷。根據《政府部門企業相關信息統一收集和公示實施方案》要求，依托國家企業信用信息公示系統，統一收集和公示各部門登記、許可、備案等準入信息和行政處罰、抽查結果等監管信息，探索部門間企業基礎信息和相關信用信息共享，通過信息互聯共享，促進工商系統內部業務協同、部門間執法聯動、社會共治。要強化互聯網思維，以“互聯網+”和大數據技術為支撐，探索實施“互聯網+”監管模式，充分發揮國家企業信用信息公示系統的重要作用，整合監管執法、網絡監測、違法失信、投訴舉報等相關信息。，形成監管大數據，提高大數據分析應用能力，以風險防范為底線，對監管風險開展多部門聯合研判，提高發現、控制和化解風險的能力。
三是加強部門聯動，實行聯合懲戒。不斷完善經營異常名錄制度和嚴重違法失信企業名錄制度，建立健全信息溝通共享機制和案件調查移送機制，實現工商部門、審批部門、行業主管部門等相關部門信息實時共享，加強對失信行為的跨部門聯動應對和懲戒，構建“一處違法一處限制”的聯合懲戒機制。探索相關領域特定“黑名單”市場主體的準入環節，發起實質性審查，增加不可信者進入市場的成本。
動詞 （verb的縮寫）協調推進各項改革。
一是推進“證照分離”“多證照合一”改革。各地要統籌推進“證照分離”“多證照合一”改革，加大部門間信息共享，推進省級信息共享平臺和企業信用信息公示系統建設和完善，及時將企業信息共享給各相關部門。要做好“證照分離”登記指導目錄和“多證合一”范圍的動態更新管理。對于“證照分離”改革后屬于信息采集、備案公示和管理備查的各類證照，只要符合“多證合一”的整合原則，就可以按照“多證合一”的標準和要求繼續整合為營業執照，做到“成熟批次、整合批次”；對于“證照分離”改革后取消的審批事項，將不再納入“多證照合一”范圍。
二是統籌推進“證照分離”“企業全流程電子注冊”改革。各地要配合推進“證照分離”改革，抓緊推進全區企業登記全電子化進程，有效拓展、規范和優化傳統登記流程，提高信息采集效率和準確性。堅持更加開放、更加便捷、更加高效的原則，積極打破部門壁壘，將企業登記全電子系統與我省統一的政府信息共享交換平臺和政府信息審批系統有效銜接，促進企業登記全電子系統與相關行政審批和監管執法部門的信息交換共享和業務協同， 減少企業登記部門與行政許可審批部門之間的信息不對稱，提高市場主體信息透明度。
三是推進“證照分離”和“電子營業執照”改革。各地要配合“證照分離”“多證照合一”改革，形成以總局為全國統一信任源的電子營業執照經營管理體系。要同步推進電子營業執照在地方政務系統中的應用，充分發揮其非媒體、防篡改功能，積極與各部門對接，為各部門開發開放的數據和應用接口，提供市場主體身份識別服務，逐步使電子營業執照成為各行政審批部門在進行網上審批監管時認證企業身份、管理企業信息的有效途徑和工具， 逐步發揮電子營業執照在市場主體及相關法人、股東身份識別、電子簽名和電子檔案等方面的作用。
四是推進“證照分離”改革，便利經營范圍登記。各地要主動適應新產業、新產業、新業態的新形勢，堅持“發展與規范管理相結合”，貫徹落實《企業經營范圍登記管理條例》。適應推進“證照分離”改革的需要，要加強對“證照分離”改革涉及的各類行政許可事項的研究，明確和規范各類行政許可事項的經營范圍表述，并根據《國民經濟行業分類》(GB/T4754-2017)適時進行制度轉型，調整經營范圍表述，做好“證照分離”的批后工作和監管部門推送的信息共享。
六、做好“證照分離”改革的組織保障。
一是加強組織領導。“證照分離”改革涉及面廣，情況復雜。各地要充分認識改革的重大意義，高度重視，加強組織領導，勇于落實推進改革的各項措施。要積極爭取地方黨委政府支持，積極參與實施方案制定，形成政府支持、部門協同的工作機制。
二是注重宣傳引導。要運用多種形式向社會廣泛宣傳，提高公眾對各項改革的認識，營造良好的改革氛圍。利用政府網站等載體，將工商登記統一形式、報送材料規范、《工商登記前置審批事項目錄》、《工商登記后置審批事項目錄》、《證照分離登記指導事項目錄》及時向社會公布。指導申請人規范登記材料和業務范圍，為與審批、監管部門信息共享奠定基礎。
三是提高窗口服務質量。各地要優化人員配置，選好窗口強的工作人員。要積極爭取各級黨委、政府的支持，通過增加人員配備、整合機構、政府購買服務等方式增加窗口工作人員。根據本地區實際情況，確定工商登記窗口人員數量與服務企業數量的最低比例；要優化窗口人員構成，規定公務員和事業編制人員數量與臨時從業人員數量的最低比例；要加強業務培訓，建立對所有窗口工作人員的培訓機制。窗口工作人員每人每年接受全日制培訓的時間不少于三個工作日；要完善工作機制，形成規范的窗口工作流程，嚴格執行“同一業務類型、同一辦理程序、同一辦理標準、同一辦理時限和同一解釋口徑”，堅決杜絕不同審查標準現象。
四是嚴肅監督、考核和問責。各地要建立嚴格的考核問責機制和激勵機制。對監督檢查工作中發現的因工作落實不到位而影響商事制度改革成效的情況，要嚴肅追究主要負責人和相關人員的責任。對于先進的工作模式，應該以適當的形式給予鼓勵和表揚。要建立健全行政效能和服務質量評價體系，增強公開透明的監督約束力，樹立良好的廉政形象。